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行业资讯

物业管理与业主自主治理

我们说自主治理的时候,隐含的意思就是,它是一个自生自发的东西,这种自生自发的东西对于我们整个社会的秩序,有重大的贡献。


从这个角度来讲,改革开放后涌现出这么多复杂的住宅区,其建筑结构千变万化,而这些都是属于私人的,不属于政府,如何维护?建设部感到有必要成立业主组织,建设部1994年正式文件要求建立业主组织。


但是政府关于业主组织的制度设计非常奇特,跟同类的自治组织,像村委委员会非常不一样,跟国外的业主组织去比也不一样。我简单做过一个归纳,首先关于选举的投票,村民委员会和居民委员会并非如业主大会那样严格的一人一票的制度设计,投票在村委会和居委会里都是可以变通的,可以用居民小组、居民代表来代替,可以把它简化了、容易了,然后这个投票在最严格的条件下,二分之一乘二分之一,大于25%的村民大会或者居民大会就能通过这个决议了。


这种情况,在业主组织里全然没有的,业主组织是双重投票制度,这种做法在村民委员会也没有的,只有业主组织是这么样的,而且所有要票决的事项是由法律规定的,物权法规定的七条,每一件事儿,都要通过全体投票,或者人头/面积大于二分之一,或者人头/面积大于三分之二,如此严格的条件全世界都没有。


这样的一种制度设计是对于自发秩序的一种不信任,一种恐惧,是担心社会失去控制。所以今天我就想探讨这个问题。我想,事实上每个人都会担心社会失去秩序,不光是政府领导。因此我们都希望秩序构建,中国人为什么喜欢和谐这两个字,从一个方面讲,是因为我们大家都担心失去秩序。但问一下,从古到今,我们中国人到底是顶层失序可怕还是基层失序可怕?可以反过来说,基层稳定,顶层出了问题,是什么样的情况,我们知道很多发达国家基层都非常稳定,顶层怎么变换都没有关系。


里头就引出一个新的问题,我们说中国的改革到了关键,这个关键是顶层更关键还是底层更关键,从我个人来说,我关心基层。为什么呢?因为我们中国有太多的历史教训,我们中国改朝换代的动乱,都是自底层开始、再形成农民起义。今天我们选择不起义,但必须在基层构造秩序,我很看重基层构造秩序的重要意义。


小区业主委员会选举投票有跟村委会、居委会不一样的不同特点。村委会即使按照选举规则,按业委会双重严格的投票制仍然有变化,因为是熟人社会,付出的贿选成本比较低,搞定几个大家族,搞定几个派系就可以了。居民委员会是行政单位,通过行政方法,仍然可以以较低的成本搞定投票,但是业主小区是在生人社会,业主组织你去贿选选票,就需要联盟和共谋,需要大家默许。


现在业委会成立也不能排除是通过控制选票来实现的,但是必须通过某种默许、联盟、共谋,但是如何这种共谋和联盟,在非熟人和非行政化的社会都非常脆弱,站不住脚。所以由于这个原因,业主组织必须艰难地实践一人一票的选举,若政府和商业组织再加以阻挠,作为一个自生自发的组织成立、成长是非常艰难的。


从1994年建设部发文组建为止,到2003年物业管理条例、2007年物权法,业主组织一直在前行,但是前行的速度很慢,北京到现在成立业委会的小区不到25%。各位都提到了怀柔试点成立了将近200个小区的业主组织。怀柔试点完了,北京市正在海淀试点,因为住建委的主任调到海淀当区长了,所以把这一套办法带到海淀了,海淀也在搞,没有像怀柔那么大动静,但是也是要全覆盖。住建委提出雄心勃勃的计划在五年内全市都成立业主组织,我现在还是比较乐观。


业主组织尽管有种种问题,但是在百分之二十几的情况下,对社会变化影响很大了,不指望90%、100%的成立,那也不是太正常,如果像村委会、区委会都是百分之百的成立也不是太正常。


如果能接近一半,超过一半对社会的贡献就不得了。这个贡献在哪儿呢?我们讲秩序实际上就是规则,这些规则是需要自生自发的创立出来,在业主组织中,在很多方面创立了关于制度制衡的规则。比如,关于大小业主是有规则的,用什么去平衡呢?要保证大业主的权利,开发商就是大业主,通过不断的卖房,把产权移交给了小业主。对于大小业主的制衡,是通过人投头票和面积票,通过这种方式去制衡,大业主你可以拥有,过半面积票,甚至90%的票,但是双重投票机制,大业主的人头票只算一票,不管有多少面积,避免了大业主可以完全控制小区事务,这是一种制衡的制度设计。


公权力和私权利之间有什么关系?我讲的都是投票的事儿,业主们选举和决策事务中遇到很多的事情,比如说街道或者某一位领导说业主大会的决议不符合规范,我说你违法,贴一个公告公示把业主大会决议给你撤销了,等等。这样的事情是在小区中经常发生。没人确切知道孰是孰非,这样,公权力和私权利之间有什么关系,在业主组织成立发展的途径中是通过一个一个案例打出来的。有的是用行政手段解决了,有的是用选举解决了,有的是上法庭解决了。到底公权力能干预私权利到什么程度、什么时候?需要研究和探讨。


国务院《物业管理条例》中有关于业主组织决议违法时街道等组织可以予以取消的条款。但是对于一个自治组织的决议,政府说它不合法,发公告取消,这是非常严重的处罚,通过什么法律程序来判定这种处罚合不合法律的规定?目前还没有明确的司法、行政、或者立法方面的规定规范其间关系。可以看看《行政处罚法》,关于行政处罚的种类和程序是有规定的,但是没有规定行政机构取消一个全体业主民主投票出来的决议的处罚。所以,全国业主在实际事务中,一个一个官司在打,寻求对于公权力和私权利的行为关系准则。

 

又比如说要建立筹备组,现在全国都规定让街道派人去当组长,对这个规定业主们是有异议的,为什么让街道当组长?现在这件事情也有一个规则了,北京制订了这么一个规则,政府可以派人去当组长,但这个组长只有中立组织会议的权力,没有投票权。第二,如果你当了筹备组长不是业主,不能够竞选业委会,有一个限制,这是将一种主持中立的领导文化在业主组织中的开始,这种做法全国只有北京才有,我的意思说,官方文件规定这种权力的限制。当然,北京的业主仍然有意见,认为这种限制不够,筹备组组长权力仍然很大,限制不住。

 

另外,特别有意思的是关于多数少数在民主决策中的关系,比如说业主大会,我们刚刚经过二分之一或者三分之二的投票决定了一个事儿。但是呢,根据规定,20%的人有动议权,因此一旦一件事通过,总可以有20%的人组织起来反对你这个决议,这样20%的人就可以要求再召开全体业主大会再进行议决,这样,按规定政府就需要再帮着来指导召开业主大会。这就形成了这边刚决议完,那边有人反对,又要开业主大会,通过业主大会,可能会推翻原来的决议,也可能没推翻,假设你去想一下,如果你20%少数再召开的业主大会推翻了原来的决议,后来会发生什么事儿,那边的人数本来就多,当然也可以轻而易举地再启动20%的动议,所以这样就形成了多数和少数的反复,跟翻烙饼似的

 

这里讲的事情想说明民主有很多技术问题,你只有真正的去实践了才能发现这些技术问题的复杂性和解决这些技术问题的难度,不实践这些问题永远想不到这些问题。我想说的是北京住建委,北京住建委想规范这件事,关于多数少数的问题,怎么来解决?仿照国外的制度,叫做“一事不再决”。关于民主,国际上有现成的民主的规则。


后在谈到民主投票中的义务和权力关系,如果不尽义务,能不能限制你投票的权力?比如他不交物业费,或者不履行其他业务,你能不能限制他参加选举或者被选的权力,现在政府单位如建设部、北京住建委的文件规定了某种程度的限制,规定说叫业主大会自己做决议、自主决定是不是对不尽义务的业主做何惩罚,决定是否可以限制他的权力。但是这个事儿就有人说了,选举和投票权是大事儿,是高一层次的权力;不交费是低一层次的事儿,不应直接相连起来。这些事儿怎么处理,如舒可心在考虑,我可以对他做其他处罚,我不能限制他的民主选举或者被选举的权力,但可以做其他适当的处罚。

 

还有选区划分,我们知道在国外,民主中选区划分是大事儿,在中国也一样,比如说在小区里头采取什么办法,可以影响到投票结果。有些政府单位干这种事情,最近西安一个小区,政府单位为了挫败业主的投票,临时把一部分区域划出去了。北京也有一件事情,说业主大会决议,面积权投票权够了,但市再加上车库的产权面积,业主投票权就不够了。所以你看选区划分在打仗。

 

关于物业管理区域,只有北京有这样的规定,住建委规定,业主大会是物业管理区域划分的决策主体,业主大会经过投票可以决定区域的划分,这样在某种程度上以免他人通过选区划分造成很多问题,其实造成的问题不光选举投票的问题,还有物权的问题,公共设施归谁,这事儿非常复杂,你可以看社区的治理就像是一个微型国家的治理。

 

很多人不投票,全世界都有这个问题,很多人都说,发达国家的投票率也很低。而我们现在对业主投票权的规定比发达国家要高,发达国家美国总统选举都没我们的业主投票比率要求这么高,这种高要求是不现实的。


我刚才讲,政府对咱们业主组织的制度设立极为苛刻,面对这个苛刻的条款和现实的矛盾怎么办?建设部文件开了一个先例,规定沉默意味着同意,具体做法是可以把沉默不投票人的票算到同意票里,算多数票决里头。这种做法合不合法,现在有少数地方在尝试,业主大会现在可以自己决定、制订规则来处理这种投票问题。


 这种投票规则的制度设计问题属于立宪层次的规则,即对于规则的制定,这意味着我们业主组织可以做立宪层面上的规则设置。

 

此外,就是选举的竞争性。当然事实上,全国业主委员会的选举是有竞争性的,有很强的竞争性。最近为了做北京市物业管理立法后评估这个项目,我看了全国31个省市的物业管理条例和业主大会、业主委员会指导规则,对近百个文件做分析,我看到只有少数几个省市是允许业主委员会的选举有竞争的,什么叫竞争性?有几个条件,第一个,可不可以自荐,还是必须组织推荐候选人?北京怀柔试点关于业主委员会选举的规定说可以推荐也可以自荐,自荐的人达到了候选人数的两倍以上,一下报了一百个人怎么办,怀柔试点文件是通过互荐,这些候选人互相推荐,这样谁的票多,就当候选人。所以这是竞争性的一个特征。


另外一个特征,候选人与选民之间的关系,必须跟选民有面见和互动,要问他问题,候选人要做宣传,要接受质询。北京规定,允许面见、宣传和质询。

以上讨论的所有这些规则的形成中,体现了官民之间的互动,民间实践中的问题,最终通过官民互动,最后成为规则制度、文件政策法律,这样的过程体现了秩序的形成,这是很重要的秩序形成的途径,通过自生自发的秩序与人工的秩序之间的关系。


另外一方面,很多事情是通过司法,由民间一步步,一件件事儿做出来的,是通过一个个官司打出来的,很不容易。


所以,从自主治理到秩序构建,到中国社会稳定的大问题中,我认为自主治理是非常重要的,如果没有自主治理,我们中国社会仍然认为会有灾难,如刚才禇教授讲,灾难中的每个人都有责任,看看PM2.5这个值那么高,过年放炮,都知道过年放炮造成极大的影响,可是还是要放。


不管怎么说,中国人不经过实践,就算你是教授,就算你成天在那儿喊民主和法治,你不懂民主,不知道民主中的具体问题有多么复杂,民主是个技术活,非常复杂的技术。


昨天在微博上看到讲台湾的事儿,这一段话特别好,他说有一种精神叫民主的态度,尤其对于选举获取政治权力的管道,哪怕只开启一个缝隙,能有一个态度改变的作用。早期台湾地方自治有名无实,然后持续开展、从未间断,一点点培养台湾民众民主素质,塑造台湾政治社会的特性,让台湾社会养成了通过选票解决问题的态度和习惯。

 

在这一点,我的确在业主中看到了,一切用选票说话,地方民众与地方精英都是如此。他们的态度他们的共识,他们的认真改变了一切,最终和其他因素结合到一起,促成了台湾的民主转型。所以从这一点上来说,相信业主自主治理的讨论以及实践,一定会对中国大局做出贡献。